(2)《汉书·高帝纪》载：“二年(前205)十一月……故秦苑囿园池，令民得田之。”五月,汉王屯荥阳，萧何发关中老弱未傅者悉诣军。”这讲的是两件不同的事，但有关联。第一件属于政策性的假民公田，就是让老百姓耕种秦王室的苑囿，增加粮食以供军。第二件讲征发补给前线。两件事，萧何做得很好。
　　 萧何开秦禁苑，假民公田，值得大书一笔。这是一项不同寻常的国家大政，当征得汉王刘邦的同意，才得以颁行。
　　 从上面这两段记载中，我们获得了关于萧何镇抚关中足食足兵的几条基本信息。
　　 第一，刘邦率众出关后，关中的一切事务(军事除外)均由萧何全权处理，主要是民政建设与征兵筹粮转漕前线。
　　 第二，刘邦与项羽交锋，多次惨遭失败，其中最著名的是彭城大战，可以说刘邦全军覆没。就是在这节骨眼上，萧何将关中数万子弟送上前线，甚至把还没有在服役册上登记名字而应免役的老弱以及少年都组织起来送往荥阳前线。刘邦就是靠萧何送来的生力军才“复大振”而转入相持的。
　　 第三，萧何及时地为前线的刘邦补充队伍，常常是洞察形势需要而主动采取的自觉行为。刘邦在多次军溃之后，都是由萧何主动补充兵源的。所以史称“常从关中遣补其处”，而且数量之多，一次有数万人之众。
　　 第四，萧何镇关中，把征集到的粮食，通过转漕运输，及时地送至荥阳、成皋前线，出色地完成了后勤保障工作。
　　 《史记·项羽本纪》载：“是时(指广武相峙)，汉兵盛食多，项王兵罢食绝。汉遣陆贾说项王，请太公，项王勿听。”这段记载，是司马迁用互见之法，又在项羽本传中强调粮食的重要性。楚汉广武相峙，优势原在项羽一方。后来刘邦经张良、陈平等人的谋划，采取了各种分散楚力量的战略战术，终于使楚军陷入多头应战的极度疲惫之中，转入劣势。而汉军之由弱转强，除了战略指导正确外，就是萧何抚关中、巴蜀，足食足兵。正如学术界所评论的那样：“使汉军始终保有巩固的战略后方基地，从而在人力物力上得到源源不断的补充，保障了进行长期战争的需要。”诚如所言，汉兵之盛在粮足，楚兵之疲在粮少食绝，真所谓“民无食，则不可事”，只有“量蓄积，齐勇士”，才能克敌制胜。
　　 广武相峙，项羽之所以愿意与刘邦议和，除了“韩信又进兵击楚，羽患之”而外，“项羽自知少助食尽”则是关键所在。
　　 项羽在垓下决战失败的原因之一，就是“丁壮苦军旅，老弱罢转饷”所致。项羽缺少一个像萧何这样给他深固根本、足食足兵的辅佐。反之，汉军之胜利从某种意义上讲，则是萧何所领导的后勤保障系统的成功。
　　 纵观萧何在长达五年之久的兴汉灭楚的战争中，巩固后方战略基地，足食足兵支援前线，其杰出的军事后勤保障，对于兴汉灭楚最终战胜项羽做出了重大贡献。
　　 定国安邦的辅臣角色
　　 萧何一生，与刘邦相终始，临终死在丞相任上，他给汉家当了一辈子的管家。楚汉战争结束，汉朝兴建，征战功臣已功德圆满，而萧何的事业正方兴未艾，创建国家的艰苦工作，责无旁贷地落在萧何肩上。西汉建国，从刘邦入关之始，萧何已经着手。刘邦念念不忘，功臣分封，萧何第一，这是符合实际的。
　　 定制度与约法
　　 三章汉朝是从秦朝手里夺取的，参与夺取秦朝的人大多数是社会下层人，从来没有经历或考虑过国家制度的建设问题。刘邦集团中萧何是秦朝的县吏，熟悉秦朝制度，所以在队伍扩大的同时，其组织建设大体是借鉴秦朝的成规而略有一些改动。
　　 萧何出身秦沛县主吏掾，加之为人精明能干颇有心计，所掌握的情况要多于职守所需，在刘邦集团中可以说是独一无二的行政官员。萧何长于管理，他又身为丞相，所以，他对国家制度律令之事特别留意。当刘邦率领起义军入关中，秦王子婴投降后，别人都在秦宫大发其财，只有萧何一人进入秦丞相府、御史府中，指挥队伍将其所藏有关国家的“律令图书”等一并接收。并秘密转移珍藏。后来项羽入咸阳就没有在秦官府找到这批极其珍贵的国家档案，也就不了了之。就是这批国家档案，在汉朝的建立过程中发挥了相当重要的作用。
　　 在楚汉相争时期，萧何充分利用得到的秦代档案，制定汉官制度，有目的有计划地实施于起义军中。萧何已将汉王刘邦视为一代皇帝，并以刘邦为中心，把臣属的阶级称谓用秦官的形式加以明确，并分辨其尊卑高下，用制度形式分工于人，各司其职，为汉王效劳。前文简略地列举了几个人的政治地位，便可以清楚地看出萧何身为最高行政长官的丞相，其政治制度的建立与构架，是他在楚汉相争时期就已经沿袭秦朝制度而逐步建立了汉宫系统。
　　 制度是国家的构成形式，用以维持秩序巩固政权。但作为国家，尤其是正在建立中的国家，政治要走上正轨，单有政治制度是不够的，更重要的是怎样执行政治制度即政治态度。刘邦入关立即发布了一个类似国家形式的通告：
　　 父老苦秦苛法久矣，诽谤者族，偶语者弃市。吾与诸侯约，先入关者王之，吾当王关中。与父老约，法三章耳:杀人者死，伤人及盗抵罪。余悉除去秦法。诸吏人皆案堵如故。凡吾所以来，为父老除害，非有所侵暴，无恐！
　　 这个通告被史家简称为高祖入关“约法三章”是取信民心的重大动作。我们从更深层次分析，发现此通告具有国家宣言的性质。因为这里清楚地宣布废除秦朝的苛律，以最原始最简单的“约法三章”的形式，确立新的法律制度(当然还谈不上体系)。如果不是政权，或者说不想建立政权,便无需当众宣布更改国家法律的大事，因为法律的更改代表着国家的意志。这一点熟悉秦朝律令的萧何最为清楚，他通过刘邦之口向三秦父老宣布，表达了五层意思：
　　 第一，刘邦是如约入关的，应为关中王，这就暗示三秦人民，刘邦当建立政权；
　　 第二，废除人人痛恨的秦苛法酷律，让人民知道这个(政权)不像暴秦，而是施仁义道德的；
　　 第三，建立新的法律制度，即：杀人者死，伤人及盗抵罪，承诺法律对人人平等的宣言，获取人民的信任；
　　 第四，在新政权领导下，一切秦朝的官吏维持现状(罪大者除外)，保持正常的秩序，使政权继续有效地运作，并争取旧职人员为新政权服务；
　　 第五，新政权要打击的是一些坏人，是为民除害，决不侵害百姓。
　　 仔细分析这五层意思，完全是一个新生政权的临时施政纲领。由于是反秦爱民，所以受到了关中人民的拥护，“唯恐沛公不为秦王”。可以说刘邦的这一着棋，出乎意料地收到了一个临时政权所想得到的东西，其影响之深远一直流传至今。
　　 但是，这个纲领的出台不是刘邦的见解。当秦王子婴投降后，刘邦以胜利者的姿态进入了秦宫，一下子就被其富丽奢华所打动，决定好好地享受享受。这时樊哙见刘邦贪图享乐不思出宫，便劝说刘邦要以秦为鉴，勿受人指责。然而刘邦本为无赖，见到这堂皇世界岂能放过，不听樊哙的劝谏，依旧留在宫里。这时张良得知后又一次劝说刘邦，并以“今始入秦，即安其乐，此所谓‘助纣为虐’也”的话晓以利害，刘邦才怏怏不快地离开秦宫。这个毛病在他攻占彭城时又犯了一次，导致汉军大败，几乎为项羽所虏。刘邦出宫，“乃封秦重宝财物府库，还军霸上”。在还军霸上之前，在张良、萧何等人的策划下，由萧何邀请关中各县的父老豪杰及有身份影响的头面人物聚会。刘邦当众宣布上述临时纲领，深得民心，为建立汉政权作了有效的铺垫。
　　 对于刘邦的这一系列举措，项羽的谋士范增看得最清楚。他对项羽说：“沛公居山东时，贪于财货，好美姬。今入关，财物无所取，妇女无所幸，此其志不在小。吾令人望其气，皆为龙虎，成五采，此天子气也，急击勿失。”
　　 范增要除掉刘邦，演绎了天子气一段话来刺激项羽，逼其下手。但说刘邦其志不在小却是实情，因为范增看到了刘邦已摆开建立国家的态势，这一点对范增来说非常敏感，因此决定要杀死刘邦，减少一个劲敌。不过范增是高看了刘邦，他不知道刘邦压根不想离开秦宫，更不知道废除秦律安抚秦吏及百姓的这一切，都是萧何的主意，但就刘邦初建国家的态势，范增却一点也没有看错。后来汉王还定三秦，萧何镇抚关中，就是依照这一思路治理关中的。刘邦能纳谏，任用人才，这也是他帝王气度的体现。
　　 建社稷，立宗庙
　　 从还定三秦到正式建都长安之前，刘邦的政治中心在栎阳。
　　 栎阳为秦旧都城，虽已破旧，稍加修整，可以利用作为临时都城。刘邦称帝后，首选都城在洛阳，经过激烈的争论，刘邦才采取娄敬、张良、萧何等人的建言定都关中，重建都城于长安的。
　　 栎阳是关中以东最靠近黄河的重镇，都于此可满足对东方战争的需要。利用地理优势和交通优势，控制进出河东迂回项羽侧背的交通线，为日后攻代、击赵、取齐和最终消灭楚军创造条件。
　　 刘邦都栎阳后，第一件大事就是“令除秦社稷，更立汉社稷”。
　　 社稷是为国家之象征。刘邦废秦社稷立汉社稷，就是表示立汉为国，与秦有别。
　　 社稷、宗庙的建立，标志着一个新生政权的开始，因为其祀祠者“所以事上帝也”，这个上帝就是保佑汉家江山的刘氏上帝。
　　 如此重大的政治举措，恰恰是刘邦在与项羽相持于荥阳之际的间隙完成的。这一举动显然是在向天下人宣布刘邦有决心建立汉家江山，可以说是在争夺天下的关键时刻，此举既鼓舞了汉军的士气，又可以打击楚军的气焰。这是项羽没有做，甚至连想也不会想到的大动作，因为这是衡量一个政治家在政治上是否成熟的重大标志。
　　 建社稷，立宗庙，毫无疑问是丞相之职，当出自萧何的主意。
　　 这充分显示了萧何确实是与众不同的大政治家。社稷与宗庙的建立，标志着国家已开始正常运作，而主管和操纵这部机器的，不是别人，正是萧何。
　　 随着国家的建立，萧何开始履行自己丞相的职责。从记载看，刘邦在前线打仗，国家的一切行政由萧何全权处理，刘邦只是回来“以闻”而已。前方军事由刘邦坐阵，后方政事由萧何主持，其作用与功绩应该是一样的。
　　 建都关中，经营长安，是萧何在汉朝正式建立之初做出的第一业绩，它起到了稳定汉政权的重大作用。随着政权的稳固，萧何转入了制定律法、健全制度和无为而治的全面建设汉王朝的工作之中,历史从此进入了新的一页。
　　 休养生息，无为治国
　　 秦汉之际的大乱，“死人如乱麻”，汉朝建立之初,社会全面凋敝，情况还不如秦末。汉初的凋敝来自于三个方面：一是长达五年之久的楚汉战争；二是汉朝建立过程中及初建后的功业，即萧何主持修建长安宫室及维修栎阳宫室；三是一些不法之徒乘机积囤从中渔利。三者相加使汉初的社会经济遭到极大的破坏，人民生活下降到难以生存的地步，甚至出现了人吃人的惨况。
　　 在此状况下，形势逼使刘邦不得不下令“民得卖子”。天灾、人祸使汉初的社会秩序十分不稳，危机四伏，更有“相聚保山泽”者，对新生的政权构成极大的威胁。所以刘邦、萧何屡屡言及天下方未定、成败未可知的警语。
　　 面对建国后出现的新情况，萧何审时度势，不失时机地为民请田，以度困难。
　　 由此可见，秦之苑囿在汉二年时曾开禁于民，但到汉朝正式建立后复又归刘邦所有，依旧为皇家私苑。萧何为民请田，遭到刘邦的非礼，引起朝中大多数人的不满。几天后王卫尉询问刘邦，萧何犯了什么罪而系之刑具收入狱中，刘邦没有理由，遂释放了萧何，并说：“相国休矣!相国为民请苑，吾不许。我不过为桀纣主，而相国为贤相。吾故系相国，欲令百姓闻吾过也。”
　　 刘邦以此小儿似的障眼法，是不足以平人心的。正是由于汉初经济状况凋敝，人民生活困苦，满目疮很一片凄惨，所以萧何力主改变旧规，实行与民休息，
　　 无为而治的新的政治政策和经济政策
　　 在医治战争创伤，改变“死者过半”“大战名都，民人散亡”的过程中，萧何以秦为鉴，采取了一系列减轻剥削、让步于民的政策措施。
　　 就田租而言什五税一，比起秦时的什一之税有所减轻，这对于广大农民来说，无疑大有好处。另外，限定官吏的俸禄及费用开支等，为严格国家财政，杜绝浪费虚开，提供了制度上的保证。
　　 另外，对商贾进行了严格的限制。令贾人不得衣丝乘车，重租税以因辱之。
　　 对于商贾们的限制，从政治上讲是传统的重农抑末的加强，从社会效应讲，则是提高了广大农民的积极性和社会地位，同时也消除了农民、一般官吏，以及其他人员的不平衡心态。
　　 所有这些措施，都是在萧何的主持下完成的。汉初社会在萧何无为而治主导思想的治理下，与民休息除去秦朝律法的烦苛，为社会创造出一种宽松的气氛反映出以德为本以刑为辅的治国方略。在萧何的主持治理下，人民心情舒畅，摆脱暴秦的压力，使国家迅速摆脱了战争留下的疮痍，呈现出蓬勃向上的发展势头。经过几十年的努力，到文景末期，“天下殷富，粟至十余钱，鸣鸡吠狗，烟火万里”，人民安居乐业，国家富足强威，在中国历史上出现了一个盛大的西汉王朝。毫无疑义，萧何创立的无为治国方针，起了决定性的作用。